Prof. Roman Rybarski: Budżet państwa i polityka podatkowa

Państwo ma współdziałać w tym, by był jak największy przyrost kapitału. A pierwszym jego obowiązkiem jest nie przeszkadzać kapitalizacji, nie tamować jej — primum non nocere. A więc wchodzi tu w rachubę wpływ go­spodarki państwowej, ciężarów, które ona nakła­da na zużycie i powstawanie dochodu społecznego.

Jak wiadomo, człowiek może swój dochód obrócić albo na bieżącą konsumpcję, albo zaoszczę­dzić, przeznaczając go na zaspokojenie przyszłych potrzeb. Ale jest jeszcze ktoś, kto pretenduje do tego dochodu, kto czasem nawet i do majątku się dobiera — skarb państwa. Jaki wpływ wy­wiera ciężar podatkowy na kapitalizację?

Trzeba uwzględnić zarówno wielkość obcią­żeń, jak i przeznaczenie wydatków. Mógłby ktoś twierdzić, że w gruncie rzeczy państwo, zwiększa­jąc te obciążenia, nie zmniejsza dochodu społecz­nego, a tylko część jego obraca w innym kierun­ku, bodaj że nawet na cele wyższe, bardziej uza­sadnione. Państwo za zebrane pieniądze zaspaka­ja potrzeby publiczne: utrzymuje ład i bezpieczeń­stwo, buduje drogi, szerzy oświatę. Pobrane po­datki wracają do społeczeństwa w postaci wydat­ków państwowych.

Jednakże tego procesu nie można ująć w tak prostej formule. Jeżeli państwo ściąga podatki, to sam koszt ich wymiaru i poboru stanowi poważną pozycję. Nikt nie zechce twierdzić, że egzekutor podatkowy zaspokaja jakąś potrzebę społeczną, że bogaci społeczeństwo duchowo lub materialnie. Czasami nieszczęśliwie pomyślana i przeprowadzona opłata więcej kosztuje, więcej sprawia utrudnień gospodarstwu, aniżeli daje czy­stego dochodu. Ale jeszcze ważniejszą okoliczność trzeba tu uwzględnić.

Nikt nie poddaje w wątpliwość potrzeb pu­blicznych, konieczności ponoszenia na nie ciężarów; znaczyłoby to kwestionować samo istnienie państwa, jego misję cywilizacyjną. Ale musi istnieć równowaga między tym, co pań­stwo zabiera na swoje potrzeby, a tym, co zostawia gospodarstwu na konsum­pcję i na kapitalizację. Gdyby państwo pieniądze, uzyskane przez nakładanie podatków, obracało na produktywną oszczędność, gdyby bezpośrednio bu­dowało za to urządzenia produkcyjne, które się opłacają, można by widzieć w tym wyraz przymusowej kapitaliza­cji. Ale kto zna budżet państwa, i to każdego państwa, ten wie, że wydatki jego idą w małym stosunkowo stopniu na te cele. Przeważnie idą na pracę nieproduktywną.

Z punktu widzenia ekonomicznego praca nau­czyciela, żołnierza, urzędnika chociaż tak istotna dla narodu i państwa, jest pracą nieproduktywną. Albowiem praca ta nie wytwarza dóbr material­nych, służących do konsumpcji lub dalszej produk­cji, a oddaje wielkiego znaczenia usługi duchowe; stwarza dobra niematerialne. Setki tysięcy ludzi, zajętych i utrzymywanych przez państwo, są z punktu widzenia ekonomicznego konsumentami; pozapaństwowe gospodarstwo dostarcza dóbr na ich konsumpcję. Jeżeli etaty nauczycielskie czy po­licyjne w budżecie powiększy się o 100,000 osób, to przybędzie tylu funkcjonariuszy publicznych, których trzeba będzie utrzymać; na produkcję dóbr materialnych spadną większe ciężary, a za­razem będzie ona rozporządzała mniejszą siłą ro­boczą.

Istnieje więc zagadnienie równowagi między „produkcją”, jeżeli tak wolno się wyrazić, usług publicznych, oddawanych przez państwo, a produkcją dóbr mater­ialnych, dokonywaną przez pozapaństwowe go­spodarstwo płacące podatki. Ta równowaga została u nas zwichnięta. Ciężar utrzy­mania całego aparatu państwowego, różnego ro­dzaju samorządów, uzupełniających działalność państwa, jest ponad siły gospodarstwa. Trzeba zmniejszyć ilość tych, którzy tylko konsumują (oddając usługi duchowe), a zwiększyć ilość tych, którzy wytwarzają środki konsumpcji i kapitał. Trzeba powiększyć ilość i zdolność płatniczą tych, którzy płacą podatki, a zredukować wydatek na tych, których się utrzymuje z tych podatków.

Wskazuje się czasem na to, że ilość urzędni­ków państwowych w Polsce nie jest większa, w stosunku do ogółu ludności, aniżeli w innych kra­jach. Twierdzenie to dość śmiałe — mało państw zachodnioeuropejskich ma tak rozgałęziony zakres działania, jak Polska. Ale przypuśćmy, że to twier­dzenie jest prawdziwe. Czy jednak nasza ludność może utrzymać taką samą ilość urzędników, jak inne kraje? Według badań Wydziału Ekonomiki Rolnej Drobnych Gospodarstw Wiejskich w roku 1934/35 rolnik, posiadacz gospodarstwa o prze­ciętnym obszarze 13 ha, otrzymuje za swój kapi­tał i pracę swoją i rodziny, razem z dochodem w naturze 990 zł. rocznie. A ile otrzymuje mało­rolny? A jakie jest położenie gospodarcze bezro­botnych, podupadłych rzemieślników i kupców, chałupników, nawet inteligencji „pracującej” względnie pozbawionej pracy?

W Niemczech w r. 1933 dochód społeczny, przypadający na głowę ludności, wynosił (w sile nabywczej z r. 1928), 916 marek, czyli dwa razy tyle, ile dochód trzynastomorgowego gospodarza z rodziną w Polsce. Podobne dysproporcje otrzy­mamy, porównując polski dochód społeczny z in­nymi krajami. A drugim wyrazem nadmiernego rozrostu gospodarstwa państwowego jest wielki fiskalizm. Polska np. ma stawki podatku docho­dowego, już w niższych jego skalach, daleko więk­sze, niż prawie wszystkie kraje europejskie. Przo­duje w ilości i ciężarze gatunkowym monopolów fiskalnych. W podatkach konsumpcyjnych czyn­nik słabej konsumpcji ludności usiłuje wyrównać przez wysokość stawek. Obrót jest obciążony róż­nymi opłatami, nieznanymi gdzie indziej, niekiedy wprost absurdalnymi.

Budżet na rok 1936/37 przewiduje w grupie administracji pracowników państwowych (łącznie z oficerami i podoficerami) — 255,000; w przed­siębiorstwach, monopolach, zakładach i funduszach 191,000 pracowników. Z końcem r. 1935 było emerytów, płaconych ze skarbu państwa, koleje, pocz­tę, lasy państwowe i monopole 192,530. Budżet województwa śląskiego przewidywał w r., 1936/37 — 8,711 pracowników i 1,897 osób, pobierających za­opatrzenie emerytalne, W r. 1934/35 było 88,023 pracowników związków samorządu terytorialnego i 14,255 jego emerytów. W r. 1936/37 przewiduje się etaty na 214,738 wojskowych szeregowców. Renty inwalidzkie pobrało w r. 1935 (l VII) 190,732 osób. Razem 1,157,000 osób; nie uwzględnia ta su­ma pracowników, utrzymywanych przez różne subwencjonowane przez państwo i samorządy in­stytucje, pracowników samorządu gospodarczego i ubezpieczeń społecznych, Dodajmy jeszcze, że „zaludnienie” więzień wynosiło na 1 I 1936 r. — 55,336 więźniów, gdy w r. 1928 — 29,796.

Już same te liczby uwydatniają konieczność oszczędnej polityki budżetowej, by istniała nie tylko czysto formalna równowaga budżetu, lecz także i równowaga między wielkością obciążeń publicznych a siłą płatniczą gospodarstwa narodowego. Sprawy oszczędnych naprawdę budżetów publicznych dotychczas jesz­cze u nas nie rozwiązano. Gdy bieda, to znaczy gdy przyciśnie deficyt, wówczas odracza się na póź­niej różne wydatki, nie reguluje zobowiązań pań­stwa, a przede wszystkim obniża uposażenie urzędnicze. Zniżka tych uposażeń była usprawie­dliwiona wzrostem siły nabywczej pieniądza. Ale nie uzdrowi się położenia, jeżeli nie zredukuje się nadmiernie rozrosłego aparatu administracyjnego, jeżeli państwo nie wyrzeknie się wielu funkcji, słowem, jeżeli nie przeprowadzi reformy admini­stracji. Zamiast masy licho płatnych pracowni­ków, trzeba ich zatrudniać mniej, a wynagradzać w ten sposób, by zbyt niskie wynagrodzenie nie wywoływało ciągłego fermentu i nie stanowiło podniety do popełniania nadużyć.

Poza tą zasadniczą reformą, można jeszcze przeprowadzić oszczędności w następujących kie­runkach.

Zredukować różne fundusze dy­spozycyjne, zarówno figurujące w budżecie, jak i pozabudżetowe. Budżet państwa polskiego przeznacza na fundusze dyspozycyjne sumy, stosunkowo największe w porównaniu z budżetami innych państw europejskich, które znają takie fundusze.

Ograniczyć zbytek reprezentacyjny, zerwać z fałszywym przekonaniem, że godność i „prestige” państwa wymaga okazałości w życiu jego przedstawicieli. „Reprezentacja” jest tytułem wydatków, pod którym wydaje się wiele niepo­trzebnych pieniędzy. Skala życia administracji państwowej powinna być dostosowana do faktu, że jesteśmy bardzo ubogim społeczeństwem.

Zredukować subwencje, wypłacane z budżetów publicznych różnym instytucjom, które czasami są tylko pozornie instytucjami społecznymi. Subwencje bardzo często są źródłem demora­lizacji, wykoślawiają zdrowe podstawy działalno­ści społecznej; brak jest nad nimi kontroli; bardzo często służą ukrytym celom partyjno-poli­tycznym.

Sporą oszczędność będzie można uzyskać przez to, że się nie będzie powiększało ilości emerytów, których utrzymanie, mimo redukcji ich uposażeń, nie zawsze zgodnej z po­czuciem prawnym, pochłania kolosalne sumy. Nie może być w państwie tak zw. młodych emerytów, ludzi zdolnych do pracy, którzy tej pracy zostali pozbawieni. Należy zatrudnić ich z powrotem w administracji państwowej.

Reforma administracji winna się wyrazić w szczególności w tym, by skoordynować za­dania administracji państwowej i samo­rządów; nie mogą tego samego wykonywać dwa niezależne od siebie organy, ani też nie można utrzymywać dużym kosztem urzędów, które nic nie mają do roboty. Np. powstanie kosztownego samorządu gospodarczego (Izby Przemysłowo-Han­dlowe, rzemieślnicze) nie wywołało zmniejszenia zadań państwowej administracji gospodarczej, a też samorząd nie ma żadnego wpływu, administracja państwowa z nim się nie liczy, ale dużo kosztuje.

Największym zbytkiem, a zarazem największym obciążeniem jest brak fachowości w admini­stracji i przedsiębiorstwach państwowych. Nie ma tu miejsca by przytaczać przykłady — ale śmiało można przyjąć, że ta niefachowa administracja i gospodarka kosztowała już setki milionów. Wy­starczy przypomnieć fakty, ujawnione w różnych procesach karnych. Jeżeli stanowiska odpowie­dzialne, wymagające wiedzy fachowej i doświadcze­nia, obsadza się pod kątem widzenia „zasług” lub doraźnych celów politycznych, nic dziwnego, że wiele pieniędzy idzie na marne i że nie można uporządkować naszego gospodarstwa.

W dzisiejszych czasach istnieje jeszcze jedna przyczyna nadmiernych wydatków. Oto przerzuca się na budżet państwowy koszt utrzymania grupy rządzącej i to pod najrozmaitszymi po­staciami i tytułami. Budżet powinien zawierać wydatki, które mają ogólne znaczenie. Każda grupa polityczna, choćby była grupą rządzącą, po­winna się utrzymywać własnymi środkami. Jeżeli nie ma wyższego poparcia narodu, to może kosz­towną walką o utrzymanie się przy władzy, robie­niem na ten cel bezpośrednich i pośrednich wy­datków (milicje, obchody, uroczystości itd.) zrujnować skarb państwa, ale nie zdoła przy tej władzy się utrzymać. Masom chce dać panem et circenses; gdy jednak za dużo circenses, to czasem braknie panis.

Równolegle z oszczędnością musi iść i re­forma podatkowa. Potrzebę jej wszyscy uzna­ją. W nowym systemie podatkowym jest za wiele tymczasowych, „nadzwyczajnych” danin; istnieją w nim różne sprzeczności i rażące niesprawiedli­wości obciążenia; a przede wszystkim fiskalizm doszedł w nim do tak wysokiego natężenia, że musi się cofnąć, gdyż w przeciwnym razie będą się tylko pogłębiały niedomagania gospodarcze.

Nad naszą polityką podatkową zaciążyło fa­talnie złudzenie, że przez zwyżki stawek można bez końca powiększać wpływy podatkowe. A tymczasem rzeczywistość jest bliższa raczej następującego kontrastu: największe stawki, najmniejsze wpływy. Żaden system podat­kowy nie zdoła wyprzedzić tempa rozwoju gospo­darczego; każdy zależny jest od stanu konsumpcji i produkcji. Okazało się np. że dokonana przed kilku laty zwyżka cen Monopolu Spirytusowego przyniosła obniżkę wpływów. Konsumpcja zapałek spadła z powodu wzrostu opodatkowania. W dzie­dzinie podatków bezpośrednich zachodzą analo­giczne skutki, ale przez pewien czas można im przeciwdziałać przez wzmożony nacisk śruby po­datkowej.

Gdy np. porównamy obciążenie osób praw­nych podatkiem dochodowym z obciążeniem w in­nych krajach, dojdziemy do wniosku, że nasze ob­ciążenie stanowi zachętę do ucieczki kapitału, kardynalnym warunkiem kapitalizacji jest zasada, że produkcja powinna się opłacać. Niektóre stawki podatkowe podkopują tę wypłacalność. Refor­ma musi iść w kierunku ujednostajnienia obciążeń podatkowych i złagodzenia ostrości systemu opodatkowania. Nale­ży równocześnie ograniczyć dowolność władz wymiarowych, oprzeć wymiar podatków na ściślejszych podstawach prawnych. Należy, jeżeli się chce przeprowadzić ożywienie gospodarcze, wnieść w nasze podatki więcej stałości i pe­wności; bez pokoju podatkowego nie wyj­dą z ukrycia drzemiące kapitały; inicjatywa pry­watna nie ruszy z miejsca.

W planach reformy podatkowej należy odróż­nić zarządzenia doraźne, które by pobudziły wytwórczość, od trwałych zasad, na których ma się oprzeć system podatkowy. Doraźnie można by zagwarantować niepodwyższanie obciąże­nia podatkowego przez parę lat, chociaż przedsiębiorstwa powiększą swoje obroty przez zatrud­nienie nowych pracowników. W trwałym systemie należy jak najbardziej oszczędzać kapitał, przeznaczony na dalszą produkcję w szczególności na produktywne inwestycje; ciężar opo­datkowania trzeba raczej skierować na dochód konsumowany.

Warunkiem naprawy systemu podatkowego jest zniesienie masy różnych opłat, po­bieranych przy różnych sposobnościach, często bez wyraźnych podstaw prawnych. Gospodarka naszych monopolów fiskalnych wymaga gwałtownej refor­my; niektóre monopole, jak np. spirytusowy, przy lepszej administracji powinny przynosić większe dochody. Upraszczając cały system wymiaru i po­boru podatków, trzeba mieć na oku fakt, że dzię­ki jego skomplikowaniu ludność żydowska w bar­dzo wysokim stopniu wymyka się spod ciężaru podatków, jak to zresztą od wieków robiła w Pol­sce, a urzędy skarbowe nieraz obciążają nadmier­nie tych, którzy nie umieją się bronić.

Nie możemy w tej chwili kreślić szczegółowe­go stanu reformy podatków. Ale warto raz jesz­cze podkreślić, że system podatkowy należy dostosować do rzeczywistej możności płatniczej, że jego dobre funkcjonowanie zależy nie od wysokich stawek i bezwzględnego fiskalizmu, lecz od po­myślnego stanu gospodarczego kraju. Celem re­formy podatkowej w dzisiejszych warunkach jest zabezpieczyć tę pomyślność od strony skarbu państwa.

Nie będzie w państwie oszczędności, nie bę­dzie administracji podatkowej, przestrzegającej prawa, o ile kontrola nie zajmie odpowiedniego miejsca. Gospodarka publiczna, to gospodarka naszym groszem. I dlatego zagadnienie kontroli w państwie jest szczególnie ważne i trudne.

Najpierw wchodzi tu w grę jawność fi­nansów państwowych. Oczywiście są rzeczy tajne, których nie można ujawniać; nikt nie powinien wiedzieć o tym, jakie nowe systemy obrony czy ataku lotniczego stosuje państwo. Ale to są przypadki wyjątkowe. Czasami powagą tajemnicy państwowej chce się osłaniać zwyczajne nadużycie. Jeżeli obywatel ponosi ciężar utrzy­mania państwa, jeżeli płaci na nie podatki, to mo­że mieć ten lub inny wpływ na władzę w państwie lub go nie ma, ale przynajmniej powinien wiedzieć, na co idą pieniądze publiczne.

Jawność finansów, to znaczy jawność, zupeł­ność i dokładność budżetu, możność krytyki gos­podarki przez opinię publiczną, jest kardynalnym warunkiem uniknięcia nadużyć, dyletantyzmu i roz­rzutności w gospodarce. Nie pomoże jak najle­piej zorganizowana kontrola wewnętrzna, na nic się nie zdadzą wezwania do jak najbardziej suro­wego życia, jeżeli gospodarka nie będzie prowa­dzona na oczach opinii publicznej. Bo wtedy w administracji wytworzy się fałszywy esprit de corps, wyrażający się w ukrywaniu nadużyć w imię po­wagi władzy, i wzajemna dla tych nadużyć pobła­żliwość. Nie wystarczą tu jakieś wewnętrzne są­dy kapturowe. Nadużycia są wszędzie. Ale lepiej jest, gdy o nich wiadomo, niż gdy o nich nie wolno mówić ani pisać. Kredyt państwa, stałość waluty, to wszystko zależy od pewności w gospo­darce państwowej.

Ale na tym nie koniec. Obok jawności w go­spodarce, kontrola zasadza się na podziale funkcji — na tym, że organ powołany do kon­troli jest niezależny od organu kontrolowanego. Odpowiadają temu po­stulatowi niezależne izby kontroli, ale mają one dość ciasny zakres działania. Ważniejszą jest rzeczą, by ten, kto dysponuje groszem publicznym, kto go wydaje, był przez prawo ograniczony w swobodzie tej dyspozycji.

Zasadę tę urzeczywistniło nowoczesne prawo budżetowe; władza zwierzchnia zatwierdza budżet i kontroluje jego wykonanie. Dzisiaj ten porządek ulega wstrząśnieniom, w związku z kryzysem ustrojów prawno-politycznych. Nie chcemy w tej chwili wchodzić w omawianie zagadnień ustrojo­wych. Ale niezależnie od tego, jaki będzie osta­teczny ustrój państwa, jak dalece odbiegniemy od dawnego ustroju, jest rzeczą konieczną, by obok władzy wykonawczej był ktoś, kto tę władze kon­troluje, ktoś, kto zakreśla ramy prawne wydatkom państwa; by w tej lub innej postaci w tych czyn­nościach uczestniczyło przedstawicielstwo narodu.

Skupienie całej władzy w jednym ręku kryje w sobie duże niebezpieczeństwo dla finansów państwa, ekspansja finansowa grupy rządzącej nie zna wówczas żadnego hamulca; wydatki rosną, państwo zaciąga zobowiązania, których nie może spełnić. Pod adresem dawnych przedstawicielstw ludności pada zarzut, że one właśnie zwiększały wydatki. Zarzut słuszny, ale uprawnienie tego przedstawicielstwa można ograniczyć, zrobić z nie­go raczej narzędzie oszczędności, a nie powiększe­nia wydatków. Gdyby władza wykonawcza mogła sama wydawać pieniądze na co chce i ile chce, nie wyszlibyśmy z chaosu finansowego. Ten ustrój prawno-polityczny zdoła się utrwalić, który będzie miał zdrową gospodarkę budżetową i do­bre prawo budżetowe.

prof. Roman Rybarski