Prof. Ignacy Czuma: Krytyka współczesnych rozwiązań ustrojowych

Obserwacja najprostszego organizmu, a zatem pewnej całości, złożonej z części różnorodnych a nie jednorodnych, doprowadza nas do niewątpliwego stwierdzenia różnolitości funkcji, które przypadają według prawa o tym organizmie poszczególnym jego składnikom. Organizm biologiczny człowieka czy niższych od niego stworzeń tę oczywi­stą prawdę uwydatnia i podkreśla na każdym przejawie życia.

Nauki społeczne chętnie odnajdują, nawiasem mówiąc słusznie, określoną analogię między organizmem biologicznym, a całościami socjalnymi. Podobnie jak całość biologiczna, tak i całość socjalna wykazuje zespół mniejszy lub większy części uporządkowanych i związanych ze sobą według określonej zasady, stanowiącej o istocie tej całości i jej ce­lu. Podobnie jak organizm biologiczny, tak samo i organizm socjalny przejawiać musi funkcyjność swoich części różnorodnych, ku ogólnemu celowi zdążających w tych unormowanych funkcjach. Podobnie jak w organizmie biologicznym, tak i w organizmie socjalnym patologia funkcyjności organów doprowadzi do załamań i trudności w rozwijaniu celu organizmu.

Cokolwiek jednak sądzić o podobieństwach między organizmem biologicznym a całościami o charakterze społecznym, jedno pozostanie poza kwestią wątpliwości. Zrzeszenie socjalne, czy ono jest małe, czy wielkie, czy jest dość jednostajne i proste, czy zbyt złożone i skomplikowane, układa swój byt i rozwija swoje cele według określonych zasad pracy swoich części nad utrzymaniem życia tej społeczności.

W odróżnieniu od organizmu biologicznego, całość społeczna ma to do siebie, iż funkcyjność poszczególnych części nie spada na tę ostatnią z koniecznością mechaniczną i nieuniknioną, lecz tworzy się według prawideł i warunków zmiennych i płynnych stosunków. Jest to zarówno pewien rys różnicujący, wyodrębniający całości społeczne od biologicznych, jak również także bodaj, że najtrudniejszy szkopuł w prawidłowym funkcjonowaniu organizmów socjalnych.

Społeczności dobrze to rozumieją i często przypłacają przesileniami w tej dziedzinie, przesileniami kosztownymi i krwawymi. A jednak bez ustanku podkreślają konieczność normatyki funkcji, ich rozkładu, ich porządku, ich hierarchii.

Czy to będzie towarzystwo sportowe, czy gmina, czy zrzeszenie dobroczynne czy Kościół, czy państwo, wszystkie te całości społeczne ustalają funkcyjność swoich części, swoich organów, normują cele całości, normują ilość i zakres funkcji organów, ich różnolitość, ich wzajemne stosunki itd.

Jeżeli kontynent europejski (a przez ten ostatni spora już ilość cywilizowanych narodów) przejął w dziedzictwie układ ustrojowy państwa wypracowany krwią najpierw rewolucji angielskiej, a potem już w skali o wiele potężniejszej – francuskiej, to przejął te wszystkie ważniejsze cechy tego spadku. Bo prawdą jest, że rozwój wypadków dokonuje się według przyczyn poprzednio istniejących i w tym względzie proces historyczny nosi znamiona konieczności. Lecz prawdą jest, iż człowiek rodzący przyczyny, dorzuca do łańcucha starych przyczyn nowe ogniwa, na które złożą się jego bieżące słabości, jego bieżące siły, jego przekonania, jego ambicje itd. Inaczej, musielibyśmy wykluczyć z historii i jej tworzenia elementy świadomej akcji, świadomej i zdecydowanej woli obracania historii w tym lub innym kierunku. A dobrze wiemy, iż nie tylko muszą być warunki działania dla poszczegól­nych ludzi, dla tych a nie innych ludzi, ale muszą być sami ludzie, a właśnie ludzie, co jak powiedziałem, obracają z żelazną siłą i wytrwałością, a czasem i geniuszem koło historii.

Spadek ustrojowy, którym dziś żyjemy, nosi na sobie te cechy nieubłaganych skutków historii, i świadomych swego autorstwa, a nowych w stosunku do starych poglądów.

Rewolucja francuska obaliła tron. Francuski tron był wówczas wyrazem patologii organów ustrojowych. Król był monarchą absolutnym w zasadzie, tzn. iż mógł osobiście podjąć każdą funkcję organizmu ustrojowego i to w sposób nieoczekiwany. Pojmuję, iż ta formuła, którą daje nie jest dość szczęśliwa. Chcę przez nią wyrazić myśl, iż król miał możność szerokiego i bezpośredniego wejścia w różne funkcje państwowe. Użyłem słowa w „zasadzie” gdyż praktycznie ta bezpośredniość możliwości wejścia w cały splot funkcji państwowych była mocno ograniczona. Musiała być ograniczona i to w sposób nad wyraz dobitny. Państwo rosło, życie ulegało komplikacji, król nie mógł wszystkiego osobiście podejmować, sam rządzić, sam sądzić, sam dowodzić, sam reprezentować itd. Gdyby mógł tylko sam rządzić, nie mógłby rządzić w całej rozciągłości i w całej rozciągłości rządzenia. Ponieważ jednak zasada omnipotencji króla pozostawała, a funkcyjność w praktyce przelewała się z rąk do rąk w imieniu króla i na jego rachunek, choć bez jej współudziału, rosły trudności i powiedzmy… deprawacja. Króla obciążał każdy ujemny rachunek funkcyjności organów państwa, a maszyneria publiczna na tym musiała cierpieć i cierpiała. Król był wszystkim w zasadzie, w praktyce jego upełnomocnienia funkcjonowali w jego imieniu, i na króla rachunek, z warunkami małej odpowiedzialności przed królem, a żadnej wobec państwa. Za to rosła moralna odpowiedzialność króla za wszystko złe, co się w samej rzeczy działo w państwie.

Sądzę, iż to był podstawowy defekt ustrojowy monarchii. Rewolucja ten stan rzeczy zmieniła najgruntowniej, przechodząc od omnipotencji króla do omnipotencji parlamentu. Wyratowano sądy i to była trwała i dodatnia zdobycz rewolucji. Natomiast system ustrojowy w nową szatę odziany wykazał i wykazuje tę samą jednostronność funkcji ustro­jowych. Kto ciekawy, może szerokie zobrazowanie tej omnipotencji przejrzeć w całym szeregu przepisów konstytucji polskiej. Parlament urządza całe życie publiczne drogą prawodawstwa. Dekretowanie bowiem Prezydenta jest zjawiskiem sporadycznym i możliwym do dezawuowania. Czy parlament ponosi jakąkolwiek odpowiedzialność z tytułu tego olbrzymiego prawa urządzania całości życia publicznego (i stosun­ków prywatnych) drogą wydawania ustaw? Czy istnieje sąd, który by powiedział, że ta lub inna ustawa jest niemoralna, jest szkodliwa dla państwa? Oczywiście nie ma! Ale parlament ponadto kontroluje, kon­troluje rządy, kontroluje finanse, a nawet przetwarza się w Trybunał drogą określonej procedury (np. Trybunał Stanu, powoływany przez parlament). Parlament wydaje ustawy, uchwala budżety i rekruta, kontroluje rządy i administrację; kontroluje finanse i w gruncie rzeczy powołuje rządy, pośrednio zatem sam rządzi.

Parlament z tych szerokich tytułów nie ponosi żadnej odpowiedzialności.

Co gorzej, członkowie parlamentu uzbrojeni są w odpowiedzialność czasową (a przez to często i w prawdziwą nieodpowiedzialność) już nie z tytułu swoich prac w rumach funkcji, ale nawet z racji ich osobistego ustosunkowania się do ogólnych obowiązków obywatelskich w dziedzinie prawa karnego.

Widzimy tedy, iż to co gnębiło społeczeństwo przed rewolucją francuską, gnębi ustrój państwowy obecnie, tylko z wprost przeciwnej strony. Tylko że tam patologia ustrojowa płynęła z wadliwego unormo­wania szczytowego organu jednoosobowego, a dziś płynie z wadliwego, bo ponad wszelką dopuszczalną miarą przerostu unormowania szczytowego organu wieloosobowego.

Ale tutaj rozwiązaniu rozsądniejszemu w sensie przeprowadzenia niezbędnych korektur ustrojowych przeszkadza złuda panującej doktryny konstytucyjnej.

Postaram się w paru słowach zwrócić uwagę na tą kwestię.

Powiedzenie, że w państwie wszystkie funkcje wykonuje naród czy społeczeństwo, jest równie prawdziwe, jak pogląd, iż wszystkie funkcje wykonuje jednostka. W obydwu wypadkach mamy do czynienia z nadużyciem słowa dla określenia nieistniejącego stanu rzeczy. Wydaje się, iż podnoszenie tych kwestii w tej formie jak to czynią, jest nie tylko całkowicie zbędne, ale wprost śmieszne. Tymczasem my żyjemy w oparach doktrynalnych, które są zarówno nietykalne jak nieroz­sądne i bezsensowne. Pokaże się, że dotknięcie tych spraw jest nieunik­nione.

Przypatrzmy się małej rodzinie, w której ojciec ma „pełnię władzy” tzn. wszelkie funkcje tego organizmu społecznego może osobiście podjąć. Wiemy, że nie ma rodziny, nie ma najprostszej zbiorowości, w której by to miało miejsce w całej rozciągłości. W istocie bowiem ojciec podejmuje funkcje może liczne, ale nie wszystkie, bo matka wykonuje inne, a domownicy inne. Do ojca należy decyzja w pewnych sprawach. Może sobie pole tych decyzji rozszerzać lub zmniejszać, zawsze jednak, choćby był rzymskim ojcem rodziny (a nie dzisiejszym) zakres funkcji organizmu rodzinnego rozszerza się i na inne osoby.

Jeżeli monarcha pierwotny i w ogóle tzw. absolutny miał tę moż­ność swobodnego podjęcia funkcji publicznej, to tym niemniej, nigdy w całości wszystkich, z powodów czysto fizycznych, podjąć nie mógł. Sądzenie jest objawem władzy, rządzenie jest objawem władzy, lecz tych objawów na terenie zjawisk zbiorowego, państwowego życia jest bardzo wiele. I w najprostszej monarchii był policjant organu władzy, objawiający tę władzę z łaski monarchy, lecz działający jako organ władzy.

Funkcje ustrojowe były już dawniej złożone, dziś są nad wyraz skomplikowane, nad wyraz liczne i wielorakie.

Co jednak sądzić o stosunku dwóch pojęć, a mianowicie pojęcia „władzy” i pojęcia „funkcji”.

Te dwa terminy, a głównie pierwszy, tchną symboliką niejasną, a przez to sugestionującą.

W. L. Jaworski rozumie przez „władzę” w znaczeniu ustrojowym, możność użycia, możność stosowania przymusu. Według Jaworskiego „władzą” w państwie jest tak zwana dotąd „władza wykonawcza”. Natomiast inne dotąd nazywane „władzami” instytucje (legislatywa i sądy) są w gruncie rzeczy organami kontroli.

Należy dostatecznie ocenić wartość tej dystynkcji, którą przepro­wadził Jaworski. Kto wmyśli się w całą jego konstrukcję w tym kierun­ku, konstrukcję nową, a zatem z natury rzeczy podlegającą niechęci i odruchowej krytyce w świecie panujących doktryn, ten uzna logikę, twórczość i powiedziałbym estetyką koncepcji tego wybitnego myśliciela.

„Władza wykonawcza” tylko jedną ma możność stosowania przy­musu, zatem ona tylko jest „władzą”.

Należę do tych,. którzy pozostają z wielkim podziwem dla impo­nującego wysiłku Jaworskiego, chociaż żywią obawy, czy to określenie, a raczej to rozszczepienie „władzy” i „organów” jest celowe w dzisiej­szej konstelacji poglądów i teorii.

„Władza” jest możnością podjęcia tego lub innego działania. To jest działanie „in potentia”. Czy „władza” oznacza tylko możność stoso­wania przymusu? Kwestia przymusu jest w ustroju państwowym kompleksem szeregu ogniw, których wyczerpanie doprowadza do tego, co nazywamy „przymusem”. Analiza obiektywna samego pojęcia i stosun­ków ustrojowych utrudnia dojście do wniosku Jaworskiego, choć wnio­sek ten jest pociągający i z wielu względów uzasadniony.

Można by się jednak zgodzić na te konkluzje, gdyby nie to, że wy­prowadzono je właśnie dla wykazania słabości doktryny panującej, którą, niestety, w tym punkcie wzmacniają.

Dziś panująca doktryna, wyrosła z równie jednostronnej doktry­ny starej, której jest przeciwieństwem, głosi, iż „władza” i to władza „zwierzchnia” należy do narodu. (Projekt B. B. W. R. z tego gruntu odstępuje dowodząc, że „naród” jest tylko „źródłem władzy”). Tymczasem konstrukcja Jaworskiego przenosi „władzę” na władzę wykonawczą.

Władza była dawniej w rękach króla, obecnie posiada ją naród, i jeżeli władzą jest jedynie władza wykonawcza – przenosimy ją na Pre­zydenta z rządem. Czy nie jest to powrót do zasady starego reżimu pod nieco przekształconą postacią? Czy nie jest to fundowanie starej pod­stawy autokratycznej? Budowa projektu Jaworskiego wyklucza te obawy, ale dziś ustalić należy podstawę ustrojową, którą dzisiejsi wład­cy doktryn upatrują we „władzy ludu”.

Cóż im powiedzieć, gdy głoszą o konieczności „władzy ludu”?

Przez „władzę” tedy rozumiem możność podjęcia tej lub innej funkcji, w zakresie ustrojowym, lub też w zakresie w ogóle publicznego życia. Zostawmy na boku kwestie ,,przymusu”. Rzecz prosta i jasna, iż życie państwa wspiera się na przymusie, który nieodłączny jest od tego życia, nie od doktryn. Żadna doktryna tego przymusu nie usunie niezależnie od tego, z jakich podstaw ustrojowych wychodzi.

Przez „funkcję” rozumiem zakres działania tego lub innego orga­nu. „Władza” upoważnia do „funkcji”’, jest z nią zawiązana jak „potentia” z „aktem”. W „funkcji” może się znaleźć większa lub mniejsza do­za możliwości stosowania przymusu. To będą jednak kwestie dalsze.

O „władzy” zatem można tak samo dużo mówić pod względem ilości jej objawów i rodzajów, jak ilościach i rodzajach funkcji. Władza przejawia się o tyle, o ile pojawia się funkcja, funkcja pojawia się w związku z władzą.

Nie ma osobno ulokowanej funkcji i osobno pod względem pod­miotu, ulokowanej władzy. Kto ma odpowiednią funkcję, ten w tym za­kresie rozporządza odpowiednią władzą. Kogo ustrój obdarza władzą, tego predysponuje do wykonywania ściśle oznaczonej funkcji.

Ileż jednak chaosu sprowadziło pomieszanie tych spraw, konfuzja lub nie dość należyte wyodrębnienie tych dwu pojęć?

Rozejrzyjmy się w bogatym i złożonym życiu, a ileż znajdzie się niezbitych dowodów, jak doktryna starała się gwałcić życie i jego prawa.

Z „władzy” uczyniono symbol, który piastuje ktoś, kogo nie widzi się, i kogo uchwycić trudno. Zostawiono jednym „władzę”, innym „funkcje”. „Naród” otrzymał „władzę”, inni otrzymali te lub inne „funkcje”, stali się jego organami. Jeżeli prawdą jest, że państwo jest aparatem organizacyjnym „narodu”, to funkcje ustrojowe są funkcjami tego wła­śnie aparatu, są organami tego właśnie państwa, a nie organami – „na­rodu”. Bo to w sumie ma być reakcja przeciw zasadzie, iż władza nale­ży nie do narodu, lecz powiedzmy do jednostki – króla.

Pozostanie niezapomnianą zasługą Kelsena, że także w zakresie prawa ustrojowego pozdzierał cienie ozdobnych lecz fałszywych teorii zanieczyszczających ścisłość analizy. Na polskim gruncie analogiczną, choć w odmiennej formie i z innymi rezultatami, pracę przeprowadził Jaworski. Kelsen jednak przeanalizowawszy instytucje nie znalazł w sobie dość męstwa, by odkryć ich słabość i zastąpić mocniejszą budową. Natomiast odkrył ich fałszywość i to powtarzam, pozostanie jego zasługą niezapomnianą. „Projekt Konstytucji” Jaworskiego zrywa z wieloma przesądami i iluzjami doktrynerskiemi.

Przypatrzmy się pracy konstytucyjnej. Podejmuje ją określony organ państwowy, który tworzy drabinę funkcji ustrojowych, różnym czynnikom przeznaczając różne funkcje. Te prawa, te funkcje, które dostaje „naród” są prawami i funkcjami, które mu daje Konstytucja za pośrednictwem organu, Konstytuanty. Nie naród daje Konstytucję, nie naród stwarza ustrój, tylko odpowiedni organ, odpowiedni czynnik, jednostka czy kolegium przydziela funkcje narodowi. Nie daje mu bynajmniej samej „władzy” w znaczeniu metafizycznym. Konstytucja nadziela „naród” funkcjami. Czy nadziela „naród” jako całość obywateli, czy jako pojęcie socjologiczne lub moralne?

Nic podobnego. Konstytucja, czy prawo o ustroju, nadzielą odpowiednimi funkcjami nie cały „naród”, lecz pewna jego część, np. da­je obywatelom, którzy ukończyli 21 rok życia i nie są z tych lub innych względów dyskwalifikowani prawnie, funkcję powoływania drogą wyborów innego organu np. parlamentu. Wyborcy stanowią pewną prawniczą całość, pewien określony organ państwowy z funkcją powoływania drogą określonej procedury, innego określonego organu państwowego (parlamentu). Z chwilą spełnienia się tej funkcji, organ ustrojowy, jaki ustanowią wyborcy, stanowiący wprawdzie wielką, lecz tylko część ludności, zasypia, nieruchomieje. Odżyje on znowu z chwilą spełnienia się innego warunku, np. rozwiązania parlamentu lub unieważnienia wyborów. Czy mogą ci wyborcy dawać instrukcję, tzn. czy organ ten funkcjonuje dalej lecz w innym kierunku? U nas nie, choć informacyj­nie te lub inne grupy wyborców komunikują o swoich życzeniach poszczególnym członkom parlamentu drogą wiecu, prasy lub petycji. Ale czyni to nie organ w całości, lecz luźne grupy osób z tego koła wybor­czego, które dopiero w odpowiedniej chwili staje się organem o określonych funkcjach.

Parlament zatem ma podobny związek z organami go powołującymi (koło wyborców) jaki ma np. obecnie Prezydent Rzptej ze Zgromadzeniem Narodowym, które go wybrało na tę funkcje, które do piastowania funkcji wskazało osobę. Osobnym organem jest wtedy Zgromadzenie Narodowe, które następnie zasypia, nieruchomieje (nie może przejawiać funkcjonalności) aż do czasu, kiedy nastaną warunki nowego wyboru Prezydenta.

Prezydent jest tylko organem państwa o określonych funkcjach, określonych kompetencjach. Ten obszar funkcji może być większy lub mniejszy, ale zawsze jest ograniczony i jasnym jest, że powinien być ograniczony. Organ ten winien mieć szereg uprawnień ważnych, może najważniejszych, ale właśnie dlatego nie powinien ich mieć zbyt wiele, gdyż inne organy jak rząd i administracja, jak sądy, jak parlament dzie­lą się dalszymi funkcjami, w miarę ich potrzeby, w miarę ich kompli­kacji.

W ten sposób państwo żyje przez funkcje, przez wielość tych funkcji, uporządkowanych, zhierarchizowanych, podzielonych.

Ani „naród” nie jest organem, który by działał kiedy chciał lub jak chciał, ani inny organ państwowy nie może działać kiedy chce i jak chce. Ale wiadomą jest rzeczą, iż pewne funkcje należą do tych lub innych organów, że najistotniejsze, powiedzmy, najdonioślejsze posunięcia należy rozdzielić między poszczególne organy nie według tego jaka teoria i jakie osoby wskazuje, ale jakich ludzi i jakie organy wskazuje rozsądek, rozum życiowy.

„Naród” jako pewna jedność moralna, etniczna, socjologiczna, nie stanowi organu państwowego. W najlepszym razie wielu obywateli, choć daleko nie wszyscy, którzy do tej jedności się poczuwają, przetwarza prawo w ściśle sformułowany organ, działający według prawideł tego prawa w czasie i w warunkach przez to prawo wskazanych. Jeżeli pra­wo nadzieli to samo koło wyborców, koło stanowiące, jeszcze innymi funkcjami poza funkcją powołania członków parlamentu, a więc up. uprawnieniem inicjatywy ustawodawczej, referendum itd., wtedy powiemy, iż organ ten ma szersze funkcje, bardziej złożone, co faktycznie oznacza przyciąganie do spraw publicznych dość szerokich kół obywa­teli, chociaż nie wszystkich. I w tym razie nie można mówić o „władzy” u „narodu”, lecz o funkcji zamkniętego koła osób, przetworzonych z ma­sy socjalnej na organ państwowy.

Tymczasem obserwujemy, iż doktryna dziś panująca, identyfikuje najpierw „naród” z organem powołującym członków parlamentu tj. zamkniętym kołem wyborców sporadycznie funkcjonującym. Nie poprzestaje jednak na tym. Identyfikuje parlament z „narodem”, a co się jeszcze czasem zdarza w formie już całkowicie prywatnej, identyfikuje „naród” nie tylko z parlamentem, ale poszczególnych członków parla­mentu najpierw z parlamentem a potem z samym „narodem”. Przecież na tym tle rozegrał się cały dramat tzw. Centrolewu w okresie politycznym 1930roku, dramat, który może by nie miał miejsca, gdyby nie by­ło tego pomieszania pojęć, wyrosłego na tle doktryny o identyczności „narodu” z parlamentem i w swej skrajnej, naiwnej postaci, członków parlamentu z „narodem’„.

Doktryna ta jednak skrzętnie odsuwa myśl identyfikowania np. Prezydenta czy Rządu z kołem wyborców lub z „narodem”, nawet wtedy, gdy Prezydenta wybiera szerokie koło wyborców, które znowu dość chętnie nazywa się (to koło wyborców) – narodem.

Zaznaczyłem wyżej, iż kwestia funkcji i władzy została w panu­jącej doktrynie zaciemniona, pomieszana. Dodałem też, iż w wyniku tego wyrosły poglądy, które nabierają cech nieprawdopodobnych w in­nych warunkach, a rozpatrywanie których wydaje się rzeczą zbyteczną. Nie omieszkałem podkreślić, iż ludzkość przerzuciła się w koncepcjach od jednego bieguna (stary ustrój) do drugiego (absolutyzm parlamentu). I dziś, gdy się mówi czy pisze o zmianie stosunków w tym względzie na racjonalniejsze, rozsądniejsze, dość łatwo jawią się głosy ujmujące całą rzecz w tej swojej skrajnej polarności. Ta polarność byłaby trudna do przyjęcia i nie miałaby warunków prozelityzmu, gdyby nie tworzyło się fałszywych identyfikacji, zwodniczych koncepcji ustrojowych. Aby utrudniać rozumne wyjście z sytuacji ludzie uciekają się do argumentów, które trudno by było pojąć, iż pochodzą od umysłów, skądinąd by­strych i utalentowanych, trudno by było pojąć, iż pochodzą od umysłów logiczne rozumujących, gdyby nie ta mgła doktryny, która zaciemnia wiele rzeczy.

„To jest zastrzeżone – mówi jeden z czołowych przedstawicieli lewicy na komisji konstytucyjnej Sejmu w dniu 28 stycznia 1930 r. – według dzisiejszej Konstytucji rząd ustępuje bezwzględnie, jeżeli to uchwali przedstawicielstwo narodowe (tzn. Sejm. – Przyp. autora) tzn. że powie, że naród (moje podkreślenie) tego rządu nie chce i rząd musi ustąpić”. (Stenogram komisji str. 55).

Jeżeli tego wymaga Sejm, tzn. że „naród” chce lub nie chce tego lub innego, nie zaś, że tego chce Sejm za pomocą grupy posłów stanowiących w danym razie większość zdatną do podjęcia odnośnej uchwa­ły.

Czyżby do tego stopnia była prawdziwa maksyma starożytnych „mundus vult decipi, ergo decipiatur”?

A jednak musimy robić wysiłek, by nie oszukiwać siebie i nie oszukiwać szerokich rzesz obywateli.

prof. Ignacy Czuma